邹平学 全国港澳研究会理事 中国法学会港澳基本法研究会副会长
1月26日，在全国港澳研究会举办的"坚持和完善行政主导 促进特别行政区良政善治"专题研讨会上，中共中央港澳工作办公室、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙强调，要坚持和完善行政主导，不断提升特别行政区治理效能。行政主导这一老生常谈的概念，再次引起了广泛关注。众所周知，宪法和基本法构成香港特别行政区的宪制基础，毫无疑问，宪法和基本法就是香港实行行政主导体制的宪制依据。本文就此谈几点看法。
一、香港特别行政区政治体制的宪制基础源自宪法与基本法
香港特别行政区基本法是依据中华人民共和国宪法制定的，宪法第三十一条规定："国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。"该条款为设立香港特别行政区及构建其政治体制提供了最高法律依据和宪制前提。在此基础上，香港基本法作为全国性法律，依照宪法制定并具体规定了香港特别行政区的政治体制架构。基本法第十一条明确规定："香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触"，表明基本法在香港具有宪制性地位。宪法和基本法共同确定了特别行政区的宪制秩序。因此，香港实行何种政治体制，本质上源于宪法授权下通过基本法所确立的制度安排，而非基于普通法传统或地方自治逻辑自发形成。
二、行政主导在基本法关于特区权力配置结构的安排中得到完整体现
一是在整个香港基本法的结构安排上，行政主导是显而易见的立法原意。第四章"政治体制"共分六节，"行政长官"和"行政机关"分列第一、第二节，这一排列顺序，体现出行政长官在政治体制中地位首屈一指，是一个地位高于行政、立法和司法三机关的首脑以及行政机关相对于立法和司法来说的优势地位的特点。
二是从香港基本法通过对行政长官、行政机关、立法会与司法机关之间的职权划分来看，基本法构建了行政长官及其领导的特区政府居于主导、主动地位的行政主导体制。这表现在：1.在特区政制地位上，行政长官和行政权处于优势（第43条、第60条第一款）。2.行政长官享有广泛的法定职权（第48条、第56条）。3.在各项议题的提出、审议通过程序的设定上，行政优先于立法（第62条、第48条）。4.在行政与立法的相互制衡关系上，行政权处于优势（第72条、第74条）。5.在各项职权的规定上，行政权大于立法权（第49条、第50条、第73条）。6.行政长官还可以通过他所拥有的对特区政府职位的任命权来取得更多立法会议员的支持。
三是从香港基本法有关中央人民政府依照基本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员的规定（第15条）来看，中央政府对行政长官和政府主要官员的任命权是实质性的，是体现国家主权的重要权力。
四是主要官员问责制和政治委任制度扩容进一步强化了行政主导。2002年7月开始实施"主要官员问责制"，可以视为行政主导在新的历史条件下的发展形式。2012年起实施"政治委任制度扩容"，进一步扩大问责团队规模。到今天，这一制度运行的特色始终保持稳定的特征，即行政长官是责任中枢，问责官员是行政长官的政策伙伴，对其负责，形成"行政主导"下的集体责任制度。这个制度完全是依据基本法确立的行政主导体制，在实践中通过行政长官主动施政改革所发展出来的重要治理机制，成为政治体制的重要组成部分。
三、香港行政主导体制具有重要的宪制价值
一是它适应中央对香港特区行使和落实全面管治权的需要，满足中央全面管治权与特区高度自治权的有机结合和衔接统一的需要。因为基本法关于中央对特区行政长官与主要官员的实质任命权、特区行政长官对中央人民政府负责、执行中央政府就有关事务发出的指令等规定内容，只有在行政主导体制下才有实现的可能。
二是有助于"一国两制"下的特区治理行稳致远。香港虽享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，但这些权力来源于中央授权，必须接受中央监督。行政主导体制有助于确保中央意志通过行政长官及其领导的政府有效传导至特区治理实践的各个方面，从而维护国家主权、安全与发展利益。
三是行政主导符合当代各国政制发展的基本规律。当代所有的政制，从管治的效果来说，都可以说是行政主导。因为避免行政与立法的矛盾与冲突，发挥行政在处理瞬息万变的事务的积极性、主动性和主导性是世界上成功的政制的基本规律与特点，香港特区在回归前因其行政主导体制而创造出管治的高效率和稳定性有目共睹，在回归后通过基本法保留这个特点和优势是必然的。
来源：香港文汇报
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