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面向2017年的香港政治发展

东方早报 9 | 上海经济评论,专题 | By 张定淮 2014-06-17

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四十五条

香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。

行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。

行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。

《香港特别行政区行政长官的产生办法》

一、行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据本法选出，由中央人民政府任命。

七、二00七年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。

《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》(2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过)

会议认为，根据香港基本法第四十五条的规定，在香港特别行政区行政长官实行普选产生的办法时，须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会可参照香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成。提名委员会须按照民主程序提名产生若干名行政长官候选人，由香港特别行政区全体合资格选民普选产生行政长官人选，报中央人民政府任命。

张定淮

2007年4月，笔者主编了一本题为　《面向2007年的香港政治发展》(2007年4月由香港大公报出版有限公司出版)的论文集。当时主编此论文集的目的在于对香港回归十年的社会政治生态变化、政治发展现状以及未来政治发展的限度和原则作出解读。

眼下，香港回归已近17年，且2017年行政长官普选的政改咨询期已经过半，然香港社会关于政改方案的争论仍持续不断。在此情境下，笔者以“面向2017年的香港政治发展”为题撰写此文，旨在分析围绕香港政改之争背后的政治、社会隐情，并对香港政改前景做出展望。

“政改”争议相关问题考察

“一国两制”事业是一项史无前例的伟大创举。其所涉及的内容不仅新颖且相当广泛，因此，“一国两制”、“高度自治”在香港的实践吸引着全世界的目光。

香港是一个具有高度自由特征的社会，对这一点，中央不仅谙熟，对香港回归后可能出现的各种情况也做好了充分包容的思想准备。

在宪制层面上，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(下称基本法)不仅确定了香港特区所享有的高度自治权，也明确了香港居民的各种自由权利。中央政府切实认真落实“一国两制”的态度和香港回归后的实际状况，使世界对中国政府和“一国两制”做出了高度赞扬，即使是世界上最为挑剔的西方媒体也不得不承认，主权回归后的香港社会是世界上最为自由的社会。连被鲁平称为“历史的罪人”的最后一任港督彭定康，也一度不得不承认香港社会的自由特性在中国对香港恢复行使主权后没有受到丝毫损害。

然而，在香港落实“一国两制”的过程中，香港社会也存在一些不协调的声音，这些声音对实现基本法所确定的香港政治发展目标产生着干扰。其中，最令人关注的问题之一，就是利用意识形态的差异，干扰中央和香港特区的关系。

如前所述，在一个国家内实行两种截然不同的制度，是一项崭新的事业，这不仅要求国家主体对实行两制的特别行政区具有高度包容心态，也要求特别行政区充分尊重国家主体的现行制度。否则，“一国两制”的运行就会出现困难。由于两者之间是一种十分明确的中央与地方的关系，香港社会所享有的高度自治权来源于中央对一个特别区域实行的授权，因此，在观察两者政治关系的互动时，人们的目光自然投向两者关系中的强势一方，将焦点集中在中央政府如何包容一个与自身制度截然不同的区域性的制度“异体”上。

不论是从国家主体的现实制度考虑，还是历史地对中国国家结构做出考察，人们对中央与特区关系的互动予以特别关注，都是完全可以理解的，因为中国自古以来基本上实行的都是集权式的单一制体制。在这种体制下，中央集权的确具有强大惯性，即使中央对地方实行政策性授权，但在集权惯性的冲击下，授予地方的权力往往又重新回到中央的手中，最终的结果是地方享有的权力极为有限。

实践证明，这种集权体制具有的优势是强大的，但其存在的问题也是明显的。新中国建立以来，虽然中共历代高层领导人都曾不断强调发挥中央和地方两个积极性，但中央与地方的适度分权问题从来就是一个未能解决好的问题。当香港作为中国的一个享有高度自治权的特别行政区行将开始运行时，人们担心的更多是中央政府可能出现习惯性的过多干预。为消除人们的担忧，中央历届领导人无不以“严格按基本法办事”作为自己的“口头禅”。这不仅是向世界重申中央政府信守庄严承诺的决心，更重要的是要打消人们心中的隐忧。

正是在这样一种背景下，人们却忽视了另外一个基于香港社会高度自由特征且极度开放特性、本应引起高度关注的问题:香港作为直辖于中国中央政府的一个特别行政区，虽然享有中央授予的高度自治权，但这样一个区域性社会及其成员，是否应当承担起对国家的基本政治责任?国家安全立法的长期被搁置，就是一个最能说明香港社会状况的例证。

国家主体与特区之间的差异必然体现在意识形态观念的差异问题上，而香港社会有人就是希望将中央与特区十分明确的中央和地方的政治关系，打上意识形态差异之争的标签。根据“一国两制”的精神，实行社会主义制度的国家主体和实行资本主义的香港，在意识形态问题上应该是互不干扰的，但香港社会中就是有人想借所谓民主意识形态对国家主体的社会制度和执政党做出攻击，并有意将这种敏感的意识形态差异问题，与中央与香港特区的关系问题纠缠在一起，进而使基本法中既定的香港的政治发展问题变得复杂化。

除此之外，笔者还注意到，香港政治发展的复杂性与香港社会的移民结构也构成密切关系。所周知，新中国建立以来，由于历次政治运动的干扰，加之大陆与香港之间的生活水平差异，曾使大量大陆居民逃港，据统计，从1949年至1979年的三十年间，逃港人数大约为百万之。他们中既有大陆历次政治运动的受害者，也不乏追求较好生活者。粗略计算，由此百万人口所衍生的人口至少有近四百万。从政治社会化的角度来考察香港的政治生态，我们就不难理解这样一些现象:如在香港回归问题上，有相当数量的港人抱有某种程度的所谓“恐惧心态”;在国民教育问题上，香港社会存在着巨大阻力。

在香港的政治发展问题上，“殖民现代化”也是一个十分值得关注的问题。在人类的殖民史上，一般情况下是宗主国尽其所能实现对殖民地的搜刮，因此，人类的殖民史对殖民地而言，总体来讲是一部血泪史，因此在非殖民化过程中，当殖民地走向独立国家时，其社会通常对前宗主国抱有某种“敌视”心理，同时具有当家作主的欣快。

然而，英国在建立香港这块殖民地时，并不是以殖民为目的。据历史记载，英国人建立香港这块殖民地的初衷，是将其作为对东亚和中国扩展势力的军港，而后才有了发展香港的念头。从这一点看，香港即使是在殖民地时期，就具有与传统殖民地不同的特征。客观地看，香港的繁荣是以华人为主体的广大港人所创造，然而，我们也不能否认，香港的现代化过程是在英国人的殖民统治过程中实现的。这就是所谓的香港“殖民现代化”过程。

正因为有这样一个基本事实的存在，所以在回归过程中，香港有相当一部分民一方面响应港英当局的政改安排，一方面对中央提出的“一国两制”、“高度自治”的政策采取观望的态度。

香港“殖民现代化”问题的存在，使相当一部分港人在香港主权回归后的国家身份认同问题上存在很大障碍。由此可以推断，实现香港的人心真正回归，不仅是一个长期的过程，而且在相当大的程度上还取决于国家主体在其发展过程中不断体现出各种优势，进而在香港社会形成以国家为荣、以国家为傲的大势。

对香港的“殖民现代化”问题，中央的确采取了甚为客观的态度，为消除港人对香港前景的担忧，不仅强调“生活方式不变”、“社会性质不变”，还以实事求是的态度，将香港行之有效的制度予以继承。

经济发展问题也是对香港政治发展具有十分重要影响的因素。特区政府建立之初，东南亚爆发了严重的金融危机，香港经济受到了较大冲击:失业率节节攀升，房价暴跌，整体经济一度呈现萧条景象，其结果是在政治上具有温和心态的中产阶级出现萎缩。中央政府和特区政府都深刻意识到香港经济发展上所存在的问题，特区政府也曾尝试香港的经济重大转型，但迄今为止，香港的产业转型问题并未实现。这对香港未来的经济发展是一个具有潜在压力的重大问题。

经济发展问题上的困境对广大港人，尤其是草根阶层和年轻人也形成某种压力。由于香港社会向上流动性趋缓，香港的部分年轻人在香港政治发展问题上往往采取比较偏激的态度。这对既定的香港政治发展进程也是不利因素。

展望2017年普选:“公民提名”为何不可接受

在香港社会中，有人认为国家主体的选举政治不发达，因此，在落实2017年香港行政长官问题上，中央才坚持“提名委员会”提名行政长官候选人，而不同意香港反对派提出的行政长官候选人由“政党提名”和“公民提名”的方案，目的在于“筛选”。

这种说法实际上是用一种所谓“道德愧疚论”来误判中央对于香港政治发展的立场。在经历了几轮是否符合基本法的论战后，双方聚焦于是实行“公民提名”还是“提名委员会”提名行政长官候选人的方式问题上。

从表面上看，这场争论是一个法律问题的争论，从实质看却是一个严肃的政治问题争论。

有人可能会提出这样的问题:中央不是一贯强调要坚持在香港发展民主政治吗?为什么能够体现更高民主程度的“公民提名”方式就不能接受呢?

这个问题如果作为政改咨询过程中的理性意见提出，是没有问题的。问题在于，“公民提名”方案从一开始就是以具有潜在暴力的“占领中环”运动作支撑，矛头直接指向中央。这是一种严重挑战中央权威的举动。

尽管如此，笔者认为，在“政改”咨询阶段，还是要以说理的方式回答这个问题，而要说明为什么不能接受“公民提名”方案而需坚持“提名委员会”提名方案，就必须弄清如下三个方面的情况:其一，香港在整个国家中的地位;其二，中央对香港发展民主政治的基本原则;其三，基本法关于香港政治发展问题规定的立法原意。

就第一个方面的情况而言，全世界的人都知道，香港是中国中央政府辖下的一个享有高度自治权的特别行政区域。中央和特别行政区的关系是中央与地方之间的十分明确的政治关系。因此，中央对香港具有政治发展主导权，这是毋庸置疑的。基本法作为一部宪制性法律在香港是受到极大尊重的。香港有人甚至称之为香港的宪法。这种称谓虽然不够严谨，但却反映出香港社会普遍对基本法的高度尊重。全国人大是国家的最高权力机关，其常委会作为国家最高权力机关的常设机构对香港政改所作出的解释和决定，是具有法律效力的。任何对其藐视和变相修改的行为，都是对主权者作出挑战的举动。

就第二个方面的情况而言，中央政府对香港民主政治发展的原则立场，实际上在基本法中已有明确规定。简单讲，可以用三句话描述:其一，香港回归后要发展民主政治;其二，香港的民主政治发展要依据香港的实际情况;其三，香港的民主政治发展要依据循序渐进原则展开。三句话的逻辑是环环相扣的。细细品味这三句话，我们可对面向2017年的香港政治发展脉络有一个清晰的理解。

“香港回归后要发展民主政治”。这句话表明了中央政府对民主理念的高度认同，中央对于在香港发展民主政治的决心也是矢志不渝的。有些港人认为，大陆选举政治不发达，因此中央不想在香港发展民主政治。这种说法是没有道理的。从中央确立这一原则立场的时间是在“一国两制”提出之时，且历届中央领导人都重申这一原则来看，显然这一原则是具有一贯性的。

“香港的民主政治发展要依据香港的实际情况”。香港民主政治的成熟度到底如何?　在笔者看来，不论是从时间上考察，还是从其社会民主理性程度看，香港民主都处在一种发育时期。

最明显的例子就是，香港社会在基本法第23条规定的关于国家安全的立法这一问题上的表现。香港作为国家不可分割的一部分，其对国家安全具有不可推卸的政治责任，但香港回归近17年，关于基本法第23条的立法仍然被搁置。不论从哪个角度看，这都不是一种理性的表现。

香港社会中有相当一部分人，对有关大陆的负面新闻所采取的态度往往是宁信其有、不信其无，却对过去三十多年中国在政治上的巨大进步比较麻木，且老是纠缠历史上发生过的不愉快事情不放。外部势力在香港的活跃也是有目共睹的。在这样的情况下，如果实行所谓“公民提名”，在香港这样一个高度自由、开放的社会，不能排除与中央对抗的人掌权。果然产生这样的结果，不仅中央不能接受，绝大多数大陆人在情感上也是不能接受的。

“香港的民主政治发展要依据循序渐进原则展开”。香港的民主政治发展，毕竟是一种区域政治发展。如果其因民主政治发展而导致其不能保持繁荣稳定，甚至出现动荡、流血，进而影响到中华民族的伟大复兴，那么就违反了实行“一国两制”的初衷和目标。因此，在制定基本法时就确定，以循序发展作为香港民主政治发展的指导原则。从世界民主实践的情况看，民主在有些国家取得了巨大成功，而在有些国家则造成了巨大混乱。考虑到民主政治发展结果的不可回逆性，以一种循序渐进方式来逐步推进香港的民主政治，不失为一种稳妥的思路。

香港围绕2017年普选行政长官的政治咨询期已经过半，从目前的情况看，争论双方似乎没有做出让步的迹象。政治的要义是原则的坚定性和处理方式的灵活性相结合，交流、沟通、协商和妥协，是处理僵局的必要环节。笔者真诚希望香港的政改能够跨出一步。因为有了第一步，才会有第二步。

(作者系深圳大学当代中国研究所副所长，港澳基本法研究中心教授、副主任)