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香港“行政主导”体制的困境与出路

2007年01月31日 13:29

凤凰网 > 凤凰周刊 > 2006年36期(总241期) > 论语 > 正文

香港作为一个高度开放的自由港和国际贸易、金融中心，其政治、经济和社会环境异常复杂，必须有一个强势政府。一个管治能力低下、长期积弱的政府必然会削弱香港的竞争力。

15年前，依据“一国两制、港人治港、高度自治”的治港方针，制定了一部史无前例的《香港特别行政区基本法》，确定了一种崭新的地方政权组织形式。其中，行政长官在政权体系占据显著重要的位置，被称为“行政主导”体制。《基本法》在港实施已8年有余，行政主导体制经受了考验和挑战。这一在港英时期十分奏效的管理体制在香港回归后为何体现不出当年效应？分析考察这一问题，对我们认识香港未来政治体制的发展极具启发性。

香港“行政主导” 运作中面临的困境

香港回归以来，面对着非常复杂的局面。亚洲金融危机、非典型性肺炎等突发事件相继而至；失业率长期处于较高水平，经济矛盾更加突出；在政治民主化程度提高的同时，政治民主化的诉求越来越高，甚至某种程度的民粹主义有所抬头，再加上特区政府施政缺乏经验，致使香港社会出现政治化泛滥、争拗不断、内耗不休的局面，行政主导在实际运作中陷入困境。

1、政府与政党关系不顺，管治缺乏稳定同盟

政党政治是民主政治的核心，而民主政治的体现形式就是选举。在港英政府统治的大部分时间内，是不存在所谓民主政治的。香港回归后，《基本法》在香港实施，其中有关部分立法会议员的直选规定对香港政党政治的发展具有一定刺激作用。香港经济受亚洲金融危机冲击而出现的大滑坡，使各种社会矛盾高度凝聚，围绕特区政府的各项政策展开的争论，使政党活动异常活跃，进而形成了所谓“民主派”（或“泛民主派”）与 “亲中派”（或“亲政府派”） 两大阵营。政府面临的局面是，民主派以反对政府为能事，不按规则“出牌”；亲政府派与政府“亲密度”天然不足，在政府最需要支持时反而疏离，进而使行政主导限于困境。

香港是一个高度多元化的社会，各种价值观在这里的相互碰撞尤为激烈，“一国两制”的实践会有一段相当长时间的磨合期。在磨合期内，反对党的活动异常活跃，出现许多非建设性反对的情形。为博取政治资本，反对党甚至不惜“为反对而反对”。因为就争取选民的支持度而言，反对政府的成本往往远低于支持政府的成本，“反对”更易引起传媒和选民的注意，而“支持者”往往被讥为“保皇党”。这几年，虽然香港各项公共事务总体上仍由政府“掌舵”，但主导舆论和政治议题的实际上是一群“泛民主派”及反建制人士。第三届立法会选举之后，泛民主派在经济民生领域，用社会运动和钻司法程序漏洞的方式，频频向政府发难，范围涉及政府公共政策过程的各个阶段，简直防不胜防。

另一方面，亲政府的政党也不愿与政府靠得太近。出于自身本质属性的要求，各政党、政治团体和政治人物不管他们的政治立场如何，为了在政治市场上争取选票，不能不把民意作为优先考虑的因素。除了关于“一国两制”的重大政治议题，爱国爱港政党、政治团体、政治人物对特区政府的经济和民生政策，不能不以其各自代表的阶层或界别利益为依归。由于不能参与执政，也就不能分享政策成功的“光荣”，但却要承受政策失败的“耻辱”，因此他们只愿与政府“同甘”、不愿与政府“共苦”，难以成为“患难之交”。一旦政府民望低落，就会与政府拉开距离，以免城门失火、殃及池鱼，惹自己一身“臊”。因此政府与亲政府的政党建立的所谓的“执政联盟”或“管治同盟”并不稳固。

2、行政与立法配合不足，紧张关系难以缓解

政府的稳定与议会制度密切相关。在香港，立法会不能提出不信任案迫使政府倒台，而行政长官却有权解散立法会，这是维持行政主导的一个重要因素。但立法会对政府的制衡作用也很大，行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，那么就要解散立法会。重选的立法会如以2/3多数通过所争议的原案，那么行政长官要么不得不签署，要么辞职，而重选的立法会如继续拒绝通过所争议的财政预算案或其他重要法案则行政长官只有辞职。而且行政长官在任期内只能解散立法会一次，这项职权一旦行使，在以后的施政过程中就会更加被动。

由立法局到立法会而产生的立法体制的根本性变化，给行政机关造成了很大压力。而行政机关又没有西方那种议会多数党的支持，因此行政与立法之间存在一定的紧张关系，是必然的。实行高官问责制后，问责高官全部进入行政会议，而行政会议中立法会议员和社会人士相对减少，这无疑加剧了行政和立法之间的不协调。

对今后香港“行政主导” 体制发展的思考

行政主导在现代社会是大势所趋，这是由行政权力的性质决定的。香港作为一个高度开放的自由港和国际贸易、金融中心，其政治、经济和社会环境异常复杂，必须有一个强势政府。一个管治能力低下、长期积弱的政府必然会削弱香港的竞争力。

行政主导体制也需不断丰富和发展，以体现与时俱进的精神。“一国两制，港人治港，高度自治”是中央政府对香港作出的庄严承诺，其本身就内涵了香港未来的政治发展要依靠香港人自己去创造，也内涵了香港的民主政治会有更大发展。

《基本法》是按照行政主导的指导思想设计香港的政制架构的。与港英统治时期港督集权的绝对行政主导相比，“一国两制”下的香港政治体制是分权基础上的相对行政主导体制。但特区政府要真正成为强势政府，主导香港的各项重要公共政策和公共事务，还需在政治实践中作出探索，尤需处理好以下几个方面：

1、正确对待政党问题

《基本法》设计的政治体制没有涉及政党在特区政治生活中的地位，这给政党随着民主政治的发展而不断发展创造了空间。处理好政府与政党的关系，获取政党的支持，是确保香港今后维持行政在政治运行中主导作用的重要一环。

从本质属性来讲，政党都有执政、参政要求。立法会议席的开放，满足了政党执掌部分公共权力的要求。但它们仍然是“功能缺失性政党”，不能问鼎公共权力的执行权，使得行政与立法之间在政治上严重失衡。如果政府不考虑与政党分享行政权，行政立法关系不可能得到缓和，所谓“执政联盟”也不可能真正建立，因此有限度地回应政党的执政、参政要求，可能是今后香港政治发展的必然选择。

但是香港社会各政党或政治团体也必须认同香港在国家中的方位，“高度自治”不是完全自治，不能突破“一国”这个底线。中国是单一制的国家结构，行政长官和特区政府的权力来源于代表国家的中央政府，香港的政党政治必须以“一国”为前提和基础。中央政府对特区行政长官和主要官员有实质任命权，切实保证以爱国者为主体的港人来治理香港，因此香港不可能演变成类似独立国家的多党轮流执政的政治制度。保持行政长官不隶属于任何政党是必要的，这有利于行政长官主动灵活施政、避免受代表某一阶层或某一界别利益的政党的纪律和政策主张的约束，有利于保持政策的连续性，也有利于行政长官在对特别行政区负责的同时对中央政府负责。在这个基础上，政府可以有步骤地吸收属于爱国爱港政党和政治团体的人士参与政府的施政，回应他们的执政、参政要求。

2、切实提高政府管治能力

《基本法》是香港的宪制性法律，为适应香港未来发展的需要，在制定时不可能对各方面细节规定得很详细，留下了很多灰色地带。这也是当年邓小平针对《基本法》制定提出的一项原则。在这些灰色地带，各种政治权力主体可通过相互博弈创造出合适的政治运作机制。特区政府在基本法框架下，可以积极行政，拓展施政空间，创造“宪法惯例”，也就是做出各方认可的“规矩”。

提高政府管治能力的重要一环，是要提高民主决策水平，增加政治协调。曾荫权先生提出要发展“香港特色的民主”和“共识政治”，是一个很好的思路，也涉足了《基本法》的一个灰色地带。据此思路，香港特别行政区将出现一个三层宝塔形的行政架构：行政长官在三位司长尤其是政务司长和财政司长的辅佐下，居于管治架构的最高也是核心位置；行政会议强化“执政联盟”，以确保行政机关得到立法会的稳定支持，同时，减少行政会议的出席人数以提高效率；策略发展委员会连同其他咨询组织，构架管治的民意基础。另外，为问责官员设立政务助理，为有意参政的政党和政团人士提供出路，并且还可通过此途径培养和发现政治人才。

来源：《凤凰周刊》

作者： 张定淮 黄国平