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为什么中央对香港的高度自治权具有监督权

张 定 淮/《紫荆》2014年第七期

6月10日国务院新闻办公室发布了题为《“一国两制”方针在香港特别行政区的实践》白皮书。在其中的第二部分，白皮书作出了这样的阐述，“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治，对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力”。

对于白皮书中的这段论述，香港社会反应很大，有人认为这是中央“政策收紧”的信号，还有人认为这是“中央收权”的举动，而笔者则不能苟同这样的判断，认为这是对白皮书所阐述内容的误解。白皮书中所阐述的“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权”和“中央对香港的高度自治权具有监督权”的内容并非什么具有新意内容，而是“一国两制”精神和体现这种精神的《基本法》中本已具有的政治内涵。要讲清楚为什么中央对香港的高度自治权具有监督权，我们必须从中国的单一制国家结构谈起。

就世界上的所有国家看，国家结构主要分为两类：一类是单一制，另一类是复合制。世界上大部分国家的结构形式都是单一制。在单一制国家内，中央政权享有最高权力，地方政权在中央政权统一领导下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其职权。从法理上讲，单一制国家的一切权力属于中央，地方的权力具有中央授权性。单一制国家的明显外部特征是：全国只有一个中央政权，一部宪法，一种法律体系，是国际交往中的国际关系主体，它的公民只有一个国籍。

我国是一个中央集权型的单一制国家，出于实现国家和平统一的大战略，中央决定在香港实行“一国两制”政策，即在实现国家统一的大前提下，以具有差异性的方式允许香港保留原有的各种制度50年不变，并授权香港特别行政区实行高度自治。因此不论是从法律地位地位讲，还是从政治上看，中央与香港的关系都是十分明确的中央和地方关系。

在说清楚了中央和香港特别行政区的关系的前提下，我们就要看看中央对于香港特别行政区的授权性质。香港的高度自治权并不是脱离中央授权的，不是一个独立的自治权，而是在中央授权下的自治权。从宪法学和政治学的角度看，主权（即国家主权）是国家的最重要属性，单一制国家的中央是国家主权的行使者，其所拥有的所有权力都是与主权相连系的固有的本源性权力，中央出于国家管理的需要，其通常需要对地方区域实行授权。需要提请人们注意的是，地方区域通过中央授权而获得的权力在性质上不是国家所固有的本源性权力，而只是由国家所固有的本源性权力派生出来的地方事务的管理权。因此，这种地方事务的管理权是不能与国家所固有的本源性权力相提并论的。正是因为这两种权力在性质上的重大差异决定了在集权性的单一制国家中，即使中央对于其下辖的地方区域实行了管理上的授权，中央对于这种地方事务的管理权仍然保有监督权。正是基于这一原理，白皮书中强调“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权“以及中央对于香港特别行政区所享有的高度自治权具有监督权。白皮书中的这种阐述是有充分的法理依据的。香港社会中对此不满的人士大可不必对此表示惊诧，这是“一国两制”政策和体现“一国两制”精神的《香港特别行政区基本法》本已包含的内容。

一般而言，在集权性的单一制国家，在中央能够管好的事务领域，中央是不乐意对地方区域实行授权的，因此，中央如若做出对地方区域实行授权，一定是不得不为之的一种举动。这一点可以从历史上中央“授权”与“收权”的反复过程看出。从授权理论的角度看，集权性的单一制国家的中央政府在对地方实行授权的同时也保留着收回这些授权的权利和权力。然而，出于政治上的考虑，中央政府不会轻率地做出收回授权的举动，这是授权理论对单一制国家中央对地方授权的基本解释，但在香港实行“一国两制”问题上，中央对香港特别行政区的授权与中央对于其他地方区域的授权有何不同呢？这两种授权在方式上有着重大差异，对于香港特别行政区的授权是法律性授权，而对于其他行政区域的授权主要是政策性授权。正是从这层意义上讲，《香港特别行政区基本法》是一部授权法。

除了说明香港所享有的高度自治权的授权性质外，白皮书还阐述了这种授权来源的“唯一性”以及这种授权的“高度”与“范围”，并特别指出了这种授权“不是分权”，也“不存在‘剩余权力’”问题。白皮书所作出的这些阐述并非空穴来风，而是针对香港社会中存在的一种较为流行的错误认识而做出的阐述。

香港回归后，出于消除香港社会对回归后如何保持香港高度自治问题上的顾虑，中央曾反复强调中央政府以最大的包容，最大的诚意充分尊重香港特区在其内部事务范围内的高度自治权。但香港社会对于中央政府在这一问题上向全世界所作出的庄严成诺作出了错误的理解和判断，有些人甚至对香港所享有的高度自治权故意作出了歪曲性的解读。他们一方面否认香港的高度自治权源自于国家的宪法，声称香港的高度自治权源于《中英联合声明》的授权，一方面强调香港所享有的高度自治权是与中央分权的结果，甚至用“剩余权力”这样一个联邦制中的概念来解释中央与香港之间的权力关系，试图在香港社会造成这样一种印象，即中央只掌握香港的外交和防务，没有提及的其他权力全在香港。这是一种故意混淆中央和香港之间权力关系的图谋。意在否认中央所固有的本源性权力。

笔者认为，在香港回归十七年的今天，如果香港社会普通人对 “一国两制”还存在误解，这仍然是可以理解的，因为对于任何社会的普通百姓而言，柴、米、油、盐、酱、醋、茶才是他们关注的首选。但对于那些能够用十分专业的语言来挑战中央权威，对基本法的内涵作出歪曲的人士的举动是应该保持高度警惕的。他们人数虽少，但能量很大，如果不揭露他们言语背后的动机，将会在香港社会引起混乱，果然如此，就会违背实行“一国两制”的初衷。

在笔者看来，香港社会现在出现的一些政治乱象，最根本的原因在于香港社会中有少数人不愿意理性正视中央与特区之间的政治关系。有鉴于香港社会的现实状况，在香港开展基本法宣传和普及将是一项长期的任务。对于那些对”一国两制“和《基本法》似懂非懂的人士，笔者奉劝他们好好读读白皮书，以求透彻理解“一国两制”精神和《基本法》的立法原意；对于那些对中央怀有对抗心态的人士，笔者也奉劝他们好好读读白皮书，以理解中央政府的容忍底线。

张定淮，深圳大学港澳基本法研究中心教授，副主任

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