“中央拥有香港全面管治权”这一提法完全符合我国单一制国家的本质要求和国家治理原则，有充分的法理基础。中央对高度自治权的“监督权力”也有充分的法律依据，根本不是什么“僭建”的权力。这些提法丝毫不意味?“一国两制”政策有变化，更不意味?基本法名存实亡。
6月10日，国务院新闻办公室发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，引起了香港社会和媒体的高度关注。其中白皮书在阐明特别行政区制度在香港的确立时，鲜明地指出：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”这一论断引起了香港社会一些人士的非议，有人声称“全面管治权”、“监督权力”是新概念；有人担心，“全面管治权”意味?高度自治权变调了、被代替了；有人指责，中央的“监督权力”没有法律基础，是“僭建”的权力；有人耸人听闻地表示这些个新提法“与基本法中高度自治、‘港人治港’的原则相违背，基本法已名存实亡”。事实真的如此吗？这里很有必要予以回应，以正视听。
一、“中央拥有香港全面管治权”有无可辩驳的法理基础
中央的管治权实质是主权引申出的管治权或者说治权。中国自古以来就拥有对香港的主权，制定香港基本法、设立香港特别行政区并决定在特区实行的制度，是中国政府恢復对香港行使主权的必然结果。恢復行使主权有多种形式，其中就包括行使管治权。设计香港特别行政区制度的基本内容，无论是规定中央与香港特区的关系、规定香港特区的法律地位，还是规定中央对香港特区的权力以及授予香港特区多大范围的高度自治权，都必须遵循坚持一个国家、维护国家主权和领土完整这一最高原则，都是以国家主权归属于中央、中央拥有对香港的全面管治权这一根本的政治现实为前提和基础。在这里，管治权前面有没有“全面”二字并不重要，有或没有并不意味?有本质区别，加上“全面”二字也绝不意味“一国两制”政策有任何变化。
众所周知，主权是不可分割的，所以不能把主权理解为部分主权。中央基于不可分割的主权而拥有的管治权当然是全面的，不可能是部分的、残缺的。中国式单一制国家，中外主流的公法理论都承认，单一制的理论非常强调国家管治权力源于中央、集于中央；单一制的根本原则在于地方没有主权特性，地方没有独立于中央的权力；单一制的制度形态突出强调中央对地方的绝对控制权以及地方权力性质的授权性，单一制下的中央与地方的关系的具体制度内容及其变化发展均单方面取决于中央。所以，在单一制国家里，任何地方包括特别行政区没有固有权力，没有剩馀权力，地方权力都来源于中央授予。
二、来源于中央授权的香港特区高度自治权隶属于中央的全面管治权
正是基于主权和单一制的国家结构形式，香港基本法在规定中央与特区关系时体现的是主权─授权─自治权的逻辑关系而不是分权关系，具体制度安排则是特别行政区在中央的全面管治和监督下享有经授权的高度自治权。在规定特别行政区法律地位时，基本法强调特别行政区是中国不可分离的部分，是直辖于中央人民政府的一个享有高度自治权的地方行政区域。在规定中央对香港特区的权力时，体现了中央代表国家行使主权而对香港具有最高和全面管治权的特点，把凡属关系到国家主权、国家整体利益的事务均划归中央直接管理或决定。在规定特别行政区的高度自治权时，全面充分地体现了授权法的特点，在不危及国家主权的前提下，只要是有利于特别行政区的繁荣稳定，有利于坚持两种制度，有利于保障港人治港、高度自治，均尽可能地授予特别行政区行使有关权力。
根据基本法第20条的规定，除了基本法已经授予特区的权力外，如果特区需要，还可以由中央授权。这既说明中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就拥有多少权。也说明，授权本身意味?限权，即特别行政区所享有的高度自治权以基本法明确授予的为限，特区高度自治权的所谓高度，正是以基本法明确的授权为限度。特区被授予的自治权还意味?义务和责任，授予特区多大的自治权是以特区承担责任的能力、维护中央管治权威和特区制度有效运作为标准的，自治范围必须与权力主体承担责任的能力成正比。
三、中央拥有对香港特区高度自治权的监督权力有充分的法律基础
基本法是授权法，中央和香港特别行政区之间的关系是授权和被授权的关系，这种关系表明，授权者拥有完整的管治权是授权的前提，而且作出授权后，授权者对被授权者必然具有监督权。这是因为，授权意味?权力持有者将自己享有的权力部分或全部授予原本无此权力的主体行使，获得授权的主体从此可以行使该项权力，但是授权者始终应当保留?对授权行为的撤销、收回、变动以及监督被授权者行使所授予权力的权能，如果权力授予出去授权者不享有监督的权力，那如何保证被授权者行使的权力不会危害自身的利益？又如何保持对授权行为的撤销、收回、变动的权能呢？
中央对自治权的监督权力也有充分的宪法和法律依据。我国宪法和基本法对全国人大、全国人大常委会、国家主席、中央人民政府等中央国家机关赋予了重要的监督权责，例如全国人大有权监督宪法的实施，有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，有权制定修改基本法。根据香港基本法第2条，全国人大授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。则它当然享有对特区行使自治权的监督权责；再比如，全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施，解释包括基本法在内的国家法律，对香港本地立法审查备案权和原有的法律的审查权、作出有关特区事务的法律问题的决定权，享有决定列入基本法附件三的全国性法律的权力并监督全国性法律实施的权力等等；根据香港基本法第20条的规定，香港特别行政区可享有全国人大、全国人大常委会或中央人民政府授予的其他权力。显然，有关中央国家机关必然享有监督这些授予权力如何行使的权力。
必须看到，在管治香港特区问题上，中央行使好宪法基本法规定的全面管治权和特区行使好中央授予的自治权很重要，与此同时，中央行使好对特区高度自治权的监督权力同样非常重要，甚至可以说，中央的全面管治权本身就包含监督的权力，行使好全面管治权离不开行使监督权力。中央对特区高度自治权的监督权力是中央享有对香港的全面管治权的逻辑必然，是贯彻落实中央对香港实行的各项方针政策的重要前提，是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定的重要基础。
四、不能把中央的权力和特区的高度自治权对立起来
中央的全面管治权、监督权与特区的高度自治权既不可等量齐观，也不能对立起来。无论是中央权力还是特区的自治权力，它们的共同目的都是维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣稳定；无论是中央直接行使管治权、还是授权特区行使自治权以及对自治权行使监督权力，都必须依法行使，遵循法治原则。中央的全面管治权、监督权是中央的固有权，特区的高度自治权源于单一制的主权国家内部中央对地方的特殊授权，派生于中央权力，接受中央权力的监督和制约，不是固有权；特区的高度自治权仅限于特区范围，而中央管治权则及于包括特区在内的全中国范围；特区高度自治权不是完全自治权，更不是自决权。所以，特区的高度自治权必须承认和维护中央拥有主权及全面管治权这个根本前提和基础，特区的高度自治权是中央权力授予下的自治权，是中央权力保障下的自治权，也是中央权力监督下的自治权，即便是特区自治范围内的事务，特区的自治权也不是无限度的。
综上所述，“中央拥有香港全面管治权”这一提法完全符合我国单一制国家的本质要求和国家治理原则，有充分的法理基础。中央对高度自治权的“监督权力”也有充分的法律依据，根本不是什么“僭建”的权力。白皮书在中央拥有的管治权前面加上“全面”二字，明确中央对特区自治权的监督权，都不是什么新概念和新提法，而是对一以贯之的“一国两制”政策精神实质的精闢总结，是对基本法有关特别行政区制度核心内容的高度概括，是对“一国两制”下的中央和特区权力关系应有之义的明确、强调和重申。这也正是针对香港社会一些人没有正确认识中央管治权和高度自治权之间的关系所作出的十分必要的重申和强调，这丝毫不意味?“一国两制”政策有变化，更不意味?基本法名存实亡。
（作者为 全国港澳研究会理事 深圳大学港澳基本法研究中心常务副主任）
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